左健：日本废弃物处理的历史和现状——课题和措施
当今的日本拥有充实的固废处理和回收利用体系，但曾经也面临与其他国家相同的垃圾难题。我国目前处于经济高速发展阶段，在产生端，大量的生活垃圾和工业废弃物逐年增长。在处置端，面临着填埋场剩余容量告急，垃圾焚烧、有机垃圾处理等能力不足的实际情况。我们的邻居日本，在上世纪八九十年代通过法律体系和硬件设施的不断完善，稳步构建循环型社会的经验有许多可借鉴之处。在中国各城市如火如荼推动垃圾分类之际，笔者精选了日本环境省2012年发布的《日本废弃物处理的历史和现状》，将报告的主要内容摘译出来分享给大家，为中国固废管理体系建设提供一些建议。
此报告的翻译者为左健博士，左健既了解中国环保产业，又在日本长期做过环保的研究，现在在湖南大学公管学院深入研究环保领域的公共管理问题，本文是她在中日环境管理机制和产业比较方面，将在E20水网固废网陆续发表的系列文章第一篇，另外，左健将在12月19日的固废战略论坛上进行主题发言，敬请关注。
来源：中国固废网 作者：左健
笔者语：当今的日本拥有充实的固废处理和回收利用体系，但曾经也面临与发展中国家相同的课题。在中国各城市如火如荼展开垃圾分类之际，笔者精选了日本环境省2012年发布的《日本废弃物处理的历史和现状》，将报告的主要内容摘译出来分享给大家。
就笔者而言：
1）包括垃圾分类和资源回收利用的循环型社会的创建不是短时间努力可以实现的，是需要法律体系和硬件设施的不断完善，并互为支撑来逐步实现的；
2）现有的垃圾分类方法需要考虑已有设施的有效利用和合理处置，因此各地的分类方法可以有所不同；
3）未来的生活垃圾组分会随着经济增长及生活习惯的改变而变化，因此未来的垃圾分类方法是可以调整的；
4）可回收物的回收利用需要易辨识和易再生两个基本原则，日本针对环境友好产品，在设计、制造过程和标识方面的法规建设的经验值得借鉴；
5）长期设置回收中心（对大件垃圾进行维修、展示和供给，提供闲置品交换信息），3R意识的养成应根植于居民生活中，这一方面日本经验值得学习。
总而言之，城市垃圾处理处置是一个系统工程，垃圾分类作为一个重要环节，牵一发而动全身，相关政策和规划的制定，需要系统最优、全生命周期合理、软硬件可配合的三大维度来综合考量。
针对随时代而变化的固废问题，日本通过不断的立法和修订，以及与地方政府、民间企业和居民的合作，一步步推进固废的妥善处理和资源的有效利用，稳步构建循环型社会。以下就日本从近代化以来至今的固废问题和解决对策，从1）始于战后的公共卫生改善、2）始于60年代的公害对策和环境保护、以及3）始于80年底的循环型社会构建的三个时代进行说明。
循环型社会相关法律制度的历史（战后—至今）
1.近代化以后的状况（1800年代后半—1900年代前半）
当时国情：
近代化前后的垃圾收集和处理由产生者自行处理，或由民间固废处理企业进行收集和分类后，出售有价物品以获利。固废处理企业经常将垃圾倒在路边和空地上，并以不卫生的状态存放，导致蚊蝇滋生、各种传染病流行。因此，保持街道清洁、改善公共卫生成为当时的重要议题。
解决措施：
1900年为了改善公共卫生，日本颁布了《污物扫除法》，建立了由市镇村政府负责固废收集和处理，对垃圾处理业者进行管理的行政制度。关于固废处理方法，虽然表述为“尽可能焚烧处理”，但由于焚烧设施并不常见，大部分固废只是在堆积到一定程度后被引火焚烧掉。
2.战后（1945-1950年代）
当时国情：
战后，随着日本经济发展和城市人口的集中，城市垃圾量迅速增加急需应对。当时，大量固废被倒入河流和海洋，或在野外堆积，导致蚊蝇滋生和传染病传播的扩大等公共卫生问题。此外，从每座房屋由人力收集垃圾的方式，已无法应对迅速增加的固废排放；同时，由于人力小车到转运汽车的装卸作业在街道上进行，存在垃圾遗撒的公共卫生问题。当时的垃圾清扫虽然已由市镇村行政当局负责，但与国家、县（市的上级行政单位）和居民之间的协调并不充分。随着城市垃圾问题的日益严重，垃圾清运的行政改革势在必行。
图1 从每座房屋收集垃圾的人力推车
收集到的垃圾被装卸至汽车上，转运至焚烧场或填埋场
图2 垃圾运输船
图3 东京湾的梦之岛垃圾填埋场
大多数垃圾没有被焚烧或覆土处理，导致发酵气体自燃、臭气和蚊蝇滋生问题
解决措施：
1954年，日本颁布了《清扫法》，建立了一个各主体（国家、地方政府和公民）分工明确又相配合的行政管理架构。在原有市政村行政机构负责垃圾收集和处理的基础上，新增了国家和都道府县（市政村的上级行政机构）提供财政和技术援助，居民配合进行垃圾收集和处理的规定。
1964年，为了促进生活环境设施建设的快速、有计划实施，日本颁布了包含《生活环境设施整顿五年计划》的《生活环境设施整顿紧急措法》。确立了垃圾焚烧处理的设施建设方针，促进了各城市垃圾焚烧设施的导入。为了提高垃圾收运的高效和卫生化，通过地方政府和民间企业的协同作业推动了“垃圾收运机械化”。
市政当局在不断完善生活垃圾处理系统的同时，也利用该系统处理各种工业固废，但由于技术、财政和运营等方面的体制尚不健全，导致各种问题，需要更完善的体制。
图4 第五清扫工场
1958 年在东京建成，拥有六台大型焚化炉，厨余等含水率高的垃圾在焚烧前进行干燥处理，焚烧灰采用带式输送机搬出，利用余热为周边地域提供热水供应服务
图5 垃圾收运车的试导入
3.高度成长期（1960年代-1970年代）
当时国情：
1）伴随收入增加的垃圾量激增和工业废弃物增加
随着收入的增加、家电的迅速普及、超市和便利店的涌现而导致的销售和消费方式的改变，大量生产和大量消费的经济结构得以发展，城市垃圾“量”的增加和“质”的多样化更加迅速。
另一方面，伴随活跃的生产活动而产生的各种工业固废，如污泥、合成树脂废料和废油等，未经妥善处理即进入垃圾收运系统。
此外，随着城市地区人口和企业的集中，城市开发产生大量的建筑垃圾 （泥沙，砖瓦等），大多数城市将处理工作交由建设承包商，但由于部分承包商不拥有处分地因而出现了非法将垃圾倾倒在空地、道路和河床的现象。
针对以上工业固废问题，《清扫法》所确立的市镇村负责体制难以应对。
2）公害问题的显著化
伴随经济高度成长的急速工业化过程中，工厂排出的有机汞和镉等有害固废引发公害，对周边居民带来严重的健康损害。
另外，塑料制品的使用越来越普及，并被大量废弃。由于塑料难降解不能填埋还土，焚烧处理时高热值会损伤炉体，而且，一些塑料在焚烧过程中会排放烟尘、酸性气体等，成为造成空气污染和其他公害的原因之一。
解决措施：
1）建立废弃物处理的基本制度
为了明确包含工业固废在内的全部固废的处理责任和处理标准，建立固废处置的基本制度，1970年第64次临时国会（俗称：公害国会） 对《清扫法》进行了全面修订，并颁布了《废弃物处理及清扫法》（废弃物处理法）。该法将废弃物分为“工业废弃物”和“一般废弃物”两类，一般废弃物仍由市镇村政府负责处理，工业废弃物则由排放者承担处理责任。
该法律还明确规定，废弃物处理的管理不仅是为了解决公共卫生问题，同时也保全了生活环境。
2）公害对策的基本原则和有害物质的排出规制
1967年颁布了《公害对策基本法》，以推进综合和统一的公害对策。该法规定，除了企业有责任防止因烟气、污水和固废等造成的污染外，中央政府有责任保全人民健康和生活环境，地方政府有责任防止公害，污染预防方面的责任，居民有责任协助公害防止对策的实施。
此外，为了保护人民健康和保全生活环境，在法规的实施细则中规定了污染物的大气和水体排放控制标准。1968年，针对烟尘和酸性气体排放，制定了《大气污染防止法》；1970年，针对汞和镉等的排放，制定了《水质污染防止法》。1971年，为全面促进和执行公害相关法律，日本设立了环境厅进行统一管理。
3）推进合规处理
为了应对废弃物的增加和有害废弃物（汞、镉等工业废弃物）的合规处理，日本对满足一定标准的处理设施进行了推广，以提高处理水平。具体包括，在《废弃物处理法》的实施条例中，明确了一般废弃物处理设施的建设标准（1971年），一般废弃物和工业废弃物的最终处置场的建设标准（1977）。对满足标准的设施给予建设费用的补助，通过废弃物处理设施国库补助金制度，支持合规处理设施的建设。此外，通过培养具有废弃物处理设施技术管理者资格和公害防止管理者资格的高端人才培养，确保处理设施得以妥善运营管理。通过这些措施，合规的优质处理设施遍布全国，提高了处理能力。
在垃圾收集过程中，地方政府从公害防止、焚烧效率和合理处理处置的视角，将垃圾分为如可燃垃圾、不燃物、塑料和橡胶等，推动垃圾的分类收集。
4）妥善的有害废弃物填埋处理
1973年，《废弃物处理法》在实施条例规定了有关有害重金属（汞、镉等）和有机污染物（PCB等）的有害废弃物的判定标准。
1977年，为了针对废弃物的性质安全地处置固废，《废弃物处理法》在实施条例中制定了填埋场的建设标准和维护管理标准，将工业废弃物的最终填埋场划分为遮断型填埋场、管理型填埋场和安定型填埋场三种类型。
遮断型填埋场具有阻断有害废弃物泄漏、雨水渗入和浸出液渗出的构造，可解决有害废弃物的公害和环境污染问题。管理型填埋场具有防渗构造以及渗滤液收集和处理功能，除了有害废弃物外，可应对会污染公共水域和地下水的废弃物，以及会因产生填埋气体、臭气和害虫而对生活环境产生不利影响的废弃物。安定型填埋场不具有防渗构造和渗滤液收集和处理功能，主要应对废塑料、玻璃和陶瓷等不太可能造成环境污染的废弃物。
4.高增长期至泡沫期（1980年代—1990年代前半）
当时国情：
1）泡沫经济导致废弃物在质和量两方面的问题扩大
由于泡沫经济（1980年代后半至1990年代前半），由于消费增加和生产活动的进一步扩大，废弃物排放量继续增加。
此外，大型家电制品等妥善处理困难的废弃物的出现，以及容器和包装的广泛使用，废弃物的种类更加多样化。塑料瓶也正是在此期间开始普及。
2）最终填埋场的不足和紧迫
由于废弃物的迅速增加，未焚烧处理的可燃垃圾被直接送入填埋场进行处置，导致既有填埋场的残余容量和残余年数减少。
而填埋场的新建，由于与周边居民难以达成协议，数量不足，尤其是大城市，因此，最终处置量（填埋量）的消减成为重要课题。
3）大规模非法投弃事件的发生
尽管固废处理法规定工业固废的处置责任应由固废产生者承担，但由于缺乏承担适当处置费用的责任感，且缺少监督机制，一些公司将其工业固废的处理外包给价格低廉的承包商。结果，导致劣质承包商或未经授权的公司以非法投弃的方式获得不当利润，造成了严重的环境污染。而为了修复因非法倾倒导致的土壤和环境污染，必须投入大量资金。这些问题也引起公众对工业固废处理设施的不信任感。
4）垃圾焚烧设施产生的二噁英问题
由于相关报道，居民从1983年底开始关注垃圾焚烧设施的二噁英问题，因不断增加的担忧，反对焚烧设施建设的运动高涨。
解决措施：
1）促进循环型社会的构建
尽管到1980年代废弃物的妥善处理有了明显的进展，但为了解决废弃物产生量仍在增加以及伴随而来的最终填埋场不足的情况，固废对策重点已转移到废弃物的减量上。
在1991年修订《废弃物处理法》时，增加了固废发生控制、分选和再生（再循环）的目的。此外，同年颁布的《资源有效利用促进法》，为了确保资源的有效利用、控制废弃物的产生并保护环境，颁布了针对产品设计和制造阶段的“环境友好”，以及制造商自主回收和再生利用体系构建的条例。此外，1990年以来，颁布了各种回收利用法以进一步促进资源垃圾的再生利用。基于这样的法律体系，通过和民间企业的合作，积极开发再生利用技术，推进了再生利用体系。
此外，在2000年，日本脱离了大量生产、大量消费和大量废弃的经济体系，为了推进确保3R实施和废弃物妥善处理的循环型社会的构建，日本制定了《循环型社会构建推进基本法》（循环基本法）。明确了循环型社会抑制天然资源消耗和减少环境负荷的形象，对资源循环利用和固废处理的优先顺位（控制产生→再使用→再生利用→热回收→妥善处理）进行了法律规制。此外，该法中的《循环型社会构建推进基本计划》（《循环基本计划》），对资源生产性（入口）、循环利用率（循环）、最终填埋量（出口）明确设定了定量目标，着实推进循环型社会的构建。
2）增进公众的理解
中央政府：全国垃圾减量推进大会和垃圾减量综合战略
1992年9月，召开了第一届全国垃圾减量推进大会，和公众及企业一起大力推动垃圾减量运动，并就垃圾减量知识和意见进行了交流。从1993年开始，每年5月30日开始的一周被指定为“垃圾减量推进周”，通过电视、广播和各种活动积极开展启发教育。（从1997年起，更名为“垃圾减量/回收利用促进周”）
此外，自1993年以来，实施“垃圾减量综合战略”，对市政当局的垃圾分类收集和居民团体的资源垃圾回收进行补助，促进地区的垃圾减量和资源回收；通过对类似“回收广场”这样对闲置品进行修补和再生品展示的设施提供补助，推动类似设施的建设；对致力于建设垃圾减量和回收利用社会体系的先进城市授予“清洁回收市政”称号，促进地区的垃圾减量。
地方政府：开展垃圾减量启发活动
1991年修订《废弃物处理法》前后，日本地方政府开始与居民和民间企业合作，积极推动垃圾的再生利用。以东京为例，1989年6月发起了名为“东京瘦身”的活动，加深居民对日益严重的垃圾问题的了解，鼓励东京居民积极参与垃圾减量和回收利用。这项活动从铁路/地铁车站张贴海报开始，到整个东京举行了谈话活动和“大篷车”活动。1990年3月，在东京巨蛋体育馆举行了包含以上活动的“东京瘦身”运动，参观人数超过50,000。这项大规模的运动，动员了大众媒体，将回收理念不仅传播给直接参加活动的居民，还传播给了其他居民。自 1991 年以来，东京每年都举行一次“东京垃圾会议”，以取代“东京瘦身”活动，众多的企业和消费者团体参加了该活动，吸引成千上万到访者。1991年1月，东京发起了“东京废弃物委员会”，协调居民、企业和政府共同推动垃圾减量和回收利用。该委员会制定垃圾减量行动计划、组织首都回收义卖市场、提出“带袋购物”口号，使3R意识可根植于东京居民的生活方式中。
地方政府：扎根地区的回收业务
地方政府在每个地区设置回收中心或回收广场，从大件垃圾中筛选出可用品进行维修、展示和供给，并提供闲置品交换信息。这样长期存在的闲置品交换和居民再生利用意识启发基地，将再生利用活动根植于地区生活中。
3）资源垃圾的单独收集
1970年代后期沼津市和广岛市开始了资源垃圾的单独收集，并在1980年后期传播到全国范围内。从1990年代以后，为了提高资源垃圾的质量和降低分类成本，实施更有效率的源头分类，出台了一系列的资源垃圾再生利用法，推进了以法律为依托的资源垃圾单独收集。通过构建“居民配合”和“团体回收”制度，促进资源垃圾的单独收集。
◆居民配合
地方政府制作有插图的垃圾分类传单和手册分发给居民，用通俗易懂的方式说明垃圾分类的方法，加强人们对分类收集的理解。此外，地方政府还举办居民介绍会，不仅说明分类方法，而且对分类收集的理由和回收利用的机理进行详细说明。针对外国居民提供多语种的说明小册子。
◆团体回收
团体回收是指社区组织和志愿者自愿组成社区团体，将诸如空瓶、空罐、废纸和纸板等可回收物在指定场所和日期集中后，移交给回收企业进行再利用的体系。这种方式提高了回收效率，降低了市政机构的收集成本和回收公司的收运费用。收集日期固定便于居民实施分类，也增加了居民间沟通的新机会。许多地方政府建立了激励机制，对进行团体回收的地方组织提供补贴，以提高资源物品的回收量，减少垃圾产量。
4）加强工业废弃物的管理
鉴于最终填埋场的紧张和工业固废的非法倾倒，在推动工业固废妥善处置、减量和回收利用的同时，为了解决产废企业对承担处理费用的责任感欠缺等问题、自1997年以来，废弃物处理法进行了逐步修订。具体而言，围绕“产废企业的责任彻底化”、“不适当的处理措施”和“适当处理设施的确保”，推进了工业固废处理的结构改革。
5）二噁英对策
产学官合作的调查研究和技术开发
自1983年有关二噁英的报道出现以来，日本就二噁英在环境中的轨迹、健康影响的评价生物的影响等进行了调查研究，同时，开发了妥当的焚烧技术、污染土壤修复技术、二噁英类物质的无害化/分解技术，以及简单测量分析技术。
排气法规和焚烧设施建设
自1997年以来，随着《防止垃圾处理相关二噁英类产生的指南》的出台、《大气污染防止法》和《废弃物处理法》的修订，二噁英类物质的排放控制在法规和设施改善上取得了进展。
在1999年3月30日举行的关于二噁英措施的部长级会议上，制定了《二噁英对策推进基本方针》，与政府一起推动了可大幅消减二噁英排放的各种对策。
在1999年，颁布了《二噁英对策特别措施法》，以预防和消除二噁英导致的环境污染。该法律规定了针对二噁英采取措施时所必要的标准，以及针对土壤污染的对策。
由于对应技术的开发、焚烧设施的完善、以及法规的加强，2011年垃圾焚烧设施的二噁英排放量相比1997年减少了约 99％。
为了进一步促进循环型社会的构建，除了建立法律体系外，日本还开展了以下活动，以增进民众的理解，加强各主体间的合作。
3R 促销月
为寻求公众和企业对“3R”的理解与合作，每年10月被指定为“减量、再利用和回收利用促进月”（3R促进月），相关部委、地方政府和组织开展各种倡议活动。
3R促进全国大会（2006-）
由环境省和地方政府共同举办的论坛，将民众、企业和政府聚集在一起，交流构建循环型社会的相关知识和经验，并为每一位参会者提供一次检讨其“生活方式”的机会。该大会的前身是自1992年以来一直举办的“垃圾减量促进全国大会”。
环境大臣对循环型社会创建功劳者表彰（2006-）
该奖项旨在表彰那些通过开拓性或原创性举措在循环型社会创建中取得显著成就的个人、公司和组织。该奖项从 2006 年开始，每年在“3R促进全国大会”上举行颁奖仪式。
环保购物运动（2000-）
在3R推广月中，环境省与3R活动推进论坛以及经济产业省，连同地方各级行政机关、分销商和消费者团体，共同开展“环保购物运动”。该活动鼓励消费者和分销商/零售商采取环保的消费行为，例如自带购物袋、采用简易包装、购买绿色产品等。
3R 推动大师
在《容器包装回收法》中，环境部长委托3R推动大师（容器/包装固废产生控制推动员），通过启发教育提高民众对容器/包装固废排放状况的认识以及减少排放量的重要性，并对消费者行为进行指导和建议等。
R标志和3R标志
1995年，“3R活动推进论坛”的前身，即垃圾减量化推进国民会议，为了促进了再生纸的使用和普及，决定采用“R标识”来一目了然地显示废纸浆的添加比例。再生纸的使用，提高了废纸作为造纸原料的利用率，有效地利用了宝贵的资源。
“3R标识”是由3R推进委员会确定的，旨在通过易于理解的方式让民众理解3R的宗旨，使3R活动更加友好，鼓励更多人积极参与和合作。企业、NPO等组织和地方政府在进行3R相关的实践活动和宣传活动时可免费使用该标识。
生态园的进步
对环境友好型“生态园”进行认证，目前日本有26个生态园，成为所在区域物质循环的中心。目前正在进行示范项目，以使这样的生态园能够发挥更大的作用。
废弃物的产生量
直到2000 年左右，日本国内一般固废和工业固废的排放量一直在增加，特别是在高速增长期（1960年代至1970年代）和泡沫经济期（1980年代后期至1990年代前期）。而2000年以后，随着垃圾分类回收和循环利用的进展，循环型社会构建的推进，以及产业结构的变化和经济波动，固废的排放量呈下降趋势。
最终处置量和减量
针对不断增长的一般固废和工业固废产生量，日本通过焚烧和回收利用来消减最终处置量。自 2000年以来，在《循环基本计划》中设定了最终处置量的目标值，通过有计划且有效的焚烧和回收利用，减少最终处置量。1978-2012年的数据显示，日本一般废弃物的最终处置量从最高点的20%（1978年）下降到4.6%（2012年），工业固废的最终处置量从最高点的91%（1985年）下降到12%（2012年）。
一般固废的资源化量和回收率
自1990年代以来，随着各种回收法和循环基本法等法律体系的完善，一般固废的再生利用取得了稳步进展。
二噁英排放
为了解决伴随垃圾焚烧产生的二噁英等有害物质问题，通过法规和焚烧设施的完善、以及产学官协同进行调查研究和技术开发，推动了问题的妥善解决，结果是大幅消减了二噁英的排放减少了健康危害。
作者左健，系日本九州大学城市环境系统工学博士，天津市“千人计划”创业人才，湖南大学公共管理学院教授。主要研究领域为城市环境系统优化、系统建模及数据分析、环境经济和生命周期评价。曾任职日本北九州市立大学国际环境工学部研究员、国际咨询公司ERM高级科学家、天津裕川集团副总经理、杭州锦江集团技术研究院院长兼生态事业部副总经理及CTO。发表论文40多篇，发明专利7项。承担《环境系统学》、《环境经济学》等课程教学。
日本废弃物的处理经历了从战后开始改善公共卫生到二十世纪六七十年代间公害问题逐渐显现并制定对策，再到二十世纪末期逐步构建循环型社会，至今已形成了完善的废弃物处理和回收利用体系。近年来垃圾分类国策的实施正在推动我国固废管理体系的全方位升级。以日本为镜，循环型社会的创建不可一蹴而就，需要法律体系和硬件设施的不断完善，3R意识的养成也需要根植于居民生活中。垃圾分类方法也需随着经济增长和生活习惯的改变而进行动态更新及调整。
本文作者曾在日本长期做环保领域研究，且深入了解中国环保产业，现在湖南大学公管学院深入研究环保领域的公共管理问题，本文将是她在中日环境管理机制和产业比较方面系列文章的第一篇。E20研究院已与作者所在湖南大学公共管理学院就环境领域公共管理及中日环保产业发展比较等方面进行深度研究合作。
为梳理各大观点博弈、构建合理标尺，由E20环境平台和中国城市建设研究院有限公司共同主办的“2019（第十三届）固废战略论坛”将于12月19-21日（周四-周六）在北京友谊宾馆友谊宫聚英厅举办，论坛将以“博弈竞合 生态互联”为主题，以垃圾焚烧、环卫行业、资源再生行业及危废行业为四大板块，全面呈现N大博弈下互联互通的固废各细分领域版图。论坛现场，也将针对无废城市建设、垃圾分类、垃圾焚烧、环卫、有机垃圾、建筑垃圾、危险废物等固废产业多领域的热点话题进行专题讨论和分享。参会报名请扫描如下二维码或拨打下图咨询电话：
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编辑 |刘影、刘影
统筹 | 谷林
2019年，E20研究院重磅发布——年度报告、细分领域及总裁专属报告，明确政策趋势和产业形式，为把握市场机会提供有力支撑，具体报告名称如下：